Empresa vs. autoridades y legisladores por la incorporación de "impuestos ecológicos" en México

En diciembre de 2016, se incorporaron cuatro impuestos a la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas como parte del capítulo denominado "Impuestos Ecológicos": (i) remediación ambiental en la extracción de materiales; (ii) emisión de gases a la atmósfera; (iii) emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua; y (iv) depósito o almacenamiento de residuos.

Una compañía cervecera promovió un amparo en contra de los artículos 14 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, argumentando que transgreden los principios de justicia fiscal contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Específicamente, la empresa argumentó que los impuestos ecológicos previstos en los artículos impugnados violan la esfera competencial de la Federación, faltan al proceso legislativo y transgreden derechos como la irretroactividad de la ley.

Un juez de distrito del Estado de Zacatecas concedió el amparo a la compañía cervecera. Sin embargo, el representante legal del Gobernador y el Director de Procesos Legislativos y Asuntos Jurídicos de la Sexagésima Segunda Legislatura, ambos del Estado de Zacatecas, interpusieron recursos de revisión. Estas autoridades argumentaron, entre otras cuestiones, que los impuestos ecológicos de Zacatecas tienen como sustento la Constitución Federal y diversas normas generales, incluyendo la Ley General de Cambio Climático.

El Tribunal Colegiado que recibió los recursos de revisión consideró que carecía de competencia para estudiar el tema de la invasión de esferas competenciales de un Estado a la Federación, por lo que ordenó remitir el expediente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La Segunda Sala de la Suprema Corte reconoció la constitucionalidad de los artículos 14 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, destacando que los impuestos impugnados tienen por objeto garantizar el derecho a la salud y a un medio ambiente sano mediante el establecimiento de una medida que permita reducir la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) y cumplir con los compromisos internacionales adoptados para tal efecto.

Como se advierte de la exposición de motivos Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, los impuestos por emisiones de gases a la atmósfera se incorporaron considerando compromisos internacionales como el Protocolo de Kyoto.

En el recurso de revisión, la Legislatura de Zacatecas argumentó que las autoridades de todos los niveles de gobierno, en el ámbito de sus competencias, deben impulsar mecanismos de recaudación y obtención de recursos para destinarlos a la reubicación de los asentamientos humanos más vulnerables ante los efectos del cambio climático. Asimismo, esta autoridad argumentó que la Federación, las entidades federativas y la Ciudad de México "cuentan con instrumentos económicos de mercado, financieros y fiscales, para incentivar el cumplimiento de los objetivos de la política nacional en materia de cambio climático".

Al resolver el amparo en revisión, la Segunda Sala reconoció la constitucionalidad de los artículos impugnados a partir de varios argumentos relacionados con el cambio climático. En principio, destacó que los impuestos impugnados —incluyendo el impuesto sobre la emisión de gases a la atmósfera— no inciden ni versan sobre alguna de las materias impositivas reservadas la Federación en el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Federal, por lo que no existe una invasión de competencias por parte de la Legislatura de Zacatecas. Es decir, existen facultades tributarias concurrentes para establecer impuestos que busquen la protección del ambiente y el combate al cambio climático.

Asimismo, la Segunda Sala argumentó que los GEI previstos en el artículo 16 de la Ley de Hacienda de Estado de Zacatecas son esencialmente los mismos que se establecen en el Protocolo de Kyoto, lo que revela que el legislador local no estableció valores arbitrarios sino que acudió a dicha fuente internacional "en aras de dar respaldo normativo a la base del impuesto a la emisión de gases contaminantes a la atmósfera".

Por lo anterior, la Segunda Sala también resaltó que el objetivo principal de los impuestos impugnados no es propiamente recaudar ingresos, sino establecer una medida para "cumplir con los compromisos internacionales celebrados por el Estado mexicano para abatir el cambio climático" y para hacer efectivos los derechos a la salud y a un medio ambiente sano.

Posteriormente, la Segunda Sala afirmó que los impuestos ecológicos de Zacatecas tienen sustento en el principio de que "quien contamina paga", que ha encontrado recepción en el derecho mexicano en el artículo 4, párrafo quinto, de la Constitución Federal y en el artículo 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. En opinión de la Segunda Sala, "no debe extrañar que el sistema tributario sirva precisamente para poner en práctica el referido principio, pues aunque se hizo alusión al mismo en el ámbito del derecho ambiental o derecho económico administrativo, no existe impedimento constitucional ni legal para que se aplique al ámbito del derecho tributario".

La Segunda Sala también respondió un argumento en el que la compañía cervecera afirma que, de acuerdo con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), únicamente los países desarrollados pueden adoptar la obligación de reducir las emisiones de GEI. Partiendo del artículo 3 de la CMNUCC, la Sala afirmó que reducir las emisiones es una obligación de todas las partes, "de modo que cuando se refiere a que los países desarrollados deberán tomar la iniciativa en lo que respecta al combate del cambio climático y sus efectos adversos, ello no implica que sean los únicos, sino solo los primeros para tal efecto, porque también los países que no son desarrollados tienen que cumplir con tal deber". Por ello, la Sala concluye que no es factible alegar una supuesta calificación del Estado mexicano o del Estado de Zacatecas como un "país en desarrollo" o "en vías de desarrollo", para no cumplir con tal deber.

En opinión de la Segunda Sala, concederle razón a la empresa implicaría que, conforme al artículo 25, párrafo cuarto, de la Constitución Federal, "se le relevara de su responsabilidad social de concurrir al desarrollo económico so pretexto de una pretendida, y no probada, incapacidad de una Entidad Federativa del Estado Mexicano para combatir el cambio climático, lo cual resulta poco menos que inaceptable, máxime que también tiene responsabilidad social en la conservación del medio ambiente".

Finalmente, la Segunda Sala realizó un test de proporcionalidad donde concluyó que el establecimiento de un gravamen a la emisión de GEI (i) persigue un fin constitucionalmente válido, consistente en combatir la contaminación y el cambio climático; (ii) es una medida idónea para reducir las emisiones de GEI en los procesos productivos que se desarrollen en Zacatecas; (iii) es una medida necesaria en combate a la contaminación y al cambio climático, considerando que un ambiente contaminado es potencialmente generador de enfermedades crónicas e incurables; y (iv) es una medida proporcional, considerando que sus ventajas "justifican los sacrificios o desventajas (incidencia en el desarrollo de procesos productivos que se lleven a cabo en el Estado de Zacatecas) que se producen con la misma".

• Compañía Cervecera de Zacatecas.

• Sexagésima Segunda Legislatura.
• Gobernador.
• Secretario de Finanzas.
• Subsecretario de Ingresos.
• Director de Ingresos.
• Director de Fiscalización.
• Director de la Oficina Recaudadora correspondiente al Municipio de Calera de Víctor Rosales
• Estado de Zacatecas.

La minería es una de las principales actividades económicas del Estado de Zacatecas. De acuerdo con la Secretaría de Economía, durante el periodo enero-diciembre 2019, el valor de la producción minera de Zacatecas representó el 20.18% del valor total nacional. Asimismo, en Zacatecas existen aproximadamente 2,700 concesiones mineras vigentes, las cuales cubren el 31.71% de la superficie del estado.

Sin embargo, es necesario considerar que aproximadamente tres cuartas partes del territorio del Estado de Zacatecas corresponden a zonas áridas y semiáridas. Además, de acuerdo con el Aqueduct Water Risk Atlas del Instituto de Recursos Mundiales (WRI), Zacatecas tiene un alto riesgo hídrico general (high overall water risk), considerando el riesgo de sequía, el estrés hídrico y la diminución del nivel freático. A pesar de la escasez hídrica regional, diversos proyectos mineros se ubican en zonas de acuíferos que ahora se encuentran sobreexplotadas. Esto a contribuido a un incremento significativo de los conflictos socioambientales relacionados con la actividad minera en los últimos años.

Normas

• Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
• Protocolo de Kyoto.
• Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
• Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
• Carta de la Organización de las Naciones Unidas.
• Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
• Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• Ley General de Cambio Climático.
• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
• Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.

Principios

• Quien contamina paga.
• Responsabilidades comunes pero diferenciadas.
• Legalidad tributaria y seguridad jurídica.
• Proporcionalidad.

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